Quelle différence entre le Conseil européen, de l'Europe et de l'UE?

21/08/2018 11:40

Il n'est pas toujours simple de faire la différence entre Conseil de l'UE, Conseil de l'Europe et Conseil de l'UE. Voici comment comprendre ces institutions.

L'Europe, c'est à la fois une histoire, un continent, une union politique et économique. Géographiquement, l'Europe est la partie occidentale du continent eurasien. Elle est limitée par des frontières physiques: l'océan Atlantique à l'ouest, la Méditerranée au sud, l’océan Arctique au nord, et la chaîne montagneuse du Caucase à l'est. 

Aussi appelée le "Vieux Continent", l'Europe fut au cours de l'histoire un véritable champ de bataille entre les différentes nations européennes. 

L'apogée des tensions eut lieu lors des deux Guerres mondiales. Les millions de morts qui en ont découlé ont poussé les États à se rassembler pour la paix. C'est de là qu'est née l'idée d'une union politique. Avant de tenter l'aventure sur le terrain économique, social, judiciaire et militaire. Avec plus ou moins de réussite.

1. L'Union européenne

Une union pour la paix

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, en 1945, ceux que l'on appellera plus tard les "pères fondateurs" de l'Europe vont chercher un moyen de consolider la paix. Sous l'impulsion de Robert Schuman, ministre des Affaires étrangères français, mais aussi de l'Allemand Konrad Adenauer, du Luxembourgeois Joseph Bech, du Néerlandais Johan Willem Beyen, de l'Italien Alcide De Gasperi, du Français Jean Monnet et du Belge Paul-Henri Spaak, va naître le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA, 1951).

Comme son nom l'indique, il s'agit de mettre en commun et de favoriser les échanges de matières premières nécessaires à la sidérurgie. C'est aussi un moyen de contrôler la production d'armes qui nécessitent acier et charbon. On ne parle pas encore d'une union politique, il s'agit avant tout d'une union économique. 

C'est d'ailleurs le chemin que vont prendre les Etats européens après les échecs d'une Union de la Défense (plan Pleven) et de l'Union de l'Europe occidentale (UEO). L'Europe ne parvient pas à se détacher de son allié américain avec qui elle est liée par l'OTAN, une véritable alliance militaire créée en 1949 et qui doit faire face au Pacte de Varsovie soviétique.

Une union économique

Face à ce double échec d'une Europe de la Défense, les États européens décident d'avancer sur ce qui marche: une union économique. C'est le sens que prend le Traité de Rome (1957), qui institue la Communauté économique européenne (CEE). Le but: établir un marché commun dans lequel les différents États européens collaboreraient pour leurs propres indépendance et prospérité face aux deux grandes puissances au niveau mondial (États-Unis et URSS). 

Notamment par rapport au Plan Marshall mis en place dans le cadre de l'Organisation européenne de coopération économique (OECE). Si ce plan va contribuer à relever l'Europe du chaos, et particulièrement l'Allemagne, il va aussi permettre l'hégémonie américaine sur le plan économique pour les décennies qui vont suivre. 

Le Traité de Rome institue aussi la Communauté européenne de l'énergie atomique (Euratom), là encore, dans un désir de contrôler la paix. Six pays ont co-signé le traité: la France, l'Allemagne, l'Italie et les pays du Benelux.

Élargissement et intégration

Bientôt rejoints par le Danemark, le Royaume-Uni, l'Irlande, la Grèce, le Portugal et l'Espagne, la première évolution de la CEE se fera via la signature de l'Acte unique européen (1986). Après les marchandises, il est temps de penser à mettre en commun les échanges des capitaux et des services. C'est aussi dans ce cadre que sera décidée la collaboration au niveau de la recherche, du développement technologique, de l'environnement et de la politique sociale. L'Acte consacre également l'existence du Conseil européen qui réunit les chefs d'État et de gouvernement, et sur lequel nous reviendrons.

Ce n'est qu'en 1993, suite à la signature du Traité de Maastricht, que l'on peut parler d'Union européenne. La Communauté européenne, le CECA et l'Euratom sont rassemblés autour de ce qu'on appellera le 1er pilier qui soutient le temple 'Europe'. A côté, on retrouve la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Elle n'est pas considérée comme une union de la défense (PESD), mais elle doit donner un rôle international à l'Union européenne, tant au niveau des politiques extérieures que de la politique commerciale commune. On retrouve enfin un 3e pilier qui est la Coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Le Traité de Maastricht est à la base d'un grand changement pour le citoyen européen: il peut dès à présent circuler librement à l'intérieur des frontières de l'Union européenne. Il devra aussi se présenter devant les urnes pour faire élire les représentants du Parlement européen lors des élections européennes. C'est également à ce moment-là qu'il est décidé de créer une monnaie unique - l'Euro - même si tous les membres de l'UE n'en prendront pas le chemin. On parle déjà d'une Europe à plusieurs vitesses, entre les États qui veulent renforcer l'intégration européenne et ceux qui veulent garder plus de souveraineté. Cet antagonisme jonchera toute la construction européenne jusqu'à aujourd'hui.

Du Traité de Lisbonne aux crises

Les compétences européennes sont élargies à de nouveaux domaines: l’éducation, la formation professionnelle, la culture, la santé publique, la protection des consommateurs, les transports ou encore la politique industrielle. Deux autres grands traités élargiront encore les domaines de compétences. Le Traité de Nice (2001) et le Traité de Lisbonne (2007).

Pour le Traité de Lisbonne (TUE), il fait suite à l'échec du Traité constitutionnel, refusé par les référendums français et néerlandais en 2005. Il est décidé cette fois-ci de se passer de l'avis des citoyens européens à l'exception des Irlandais qui voteront finalement pour. Les négociations se font entre États et seront avalisées par les parlements après quelques modifications (2009 et le TFUE). Le Traité de Lisbonne donne une personnalité juridique à l'Union européenne. Il met aussi fin à la présidence tournante de l'UE (6 mois). Henry Kissinger, le secrétaire d'État américain sous Nixon et Ford, va enfin trouver réponse à sa fameuse question: 'L’Europe, quel numéro de téléphone?'.

Il existe maintenant un président du Conseil européen (le premier était le Belge Herman Van Rompuy, l'actuel est Donald Tusk). Il est désormais le visage de l'Union européenne en compagnie du président de la Commission européenne (actuellement Jean-Claude Juncker). 

La Commission est avec le Parlement et la Cour de Justice de l'Union européenne l'une des trois grandes institutions européennes. Elles se partagent le pouvoir législatif, exécutif et judiciaire. Enfin, la troisième et dernière figure de l'Europe est la Haute Représentante de l'Union pour les Affaires étrangères et la Politique de Sécurité. Aujourd'hui, il s'agit de Federica Mogherini, une sorte de ministre européenne des Affaires étrangères.

Actuellement, suite aux élargissements successifs, l'Union européenne compte 28 États membres, mais sans doute bientôt 27, suite à la sortie du Royaume-Uni consécutif au Brexit. Le marché unique compte près de 513 millions de personnes, ce qui en fait la première puissance commerciale au monde.

Mais l'Europe fait face à des crises successives comme elle en a rarement connues. Outre le Brexit, on peut citer aussi la crise de la zone euro qui met à mal la solidarité européenne, notamment vis-à-vis de la Grèce en défaut de paiements. Mais également la crise des migrants qui remet en cause les frontières de l'espace Schengen, qui s'étendent au-delà des frontières de l'Union européenne.

2. Le Conseil européen et le Conseil des ministres

Comme expliqué plus haut, si le Conseil européen est né très tôt dans le cheminement de la construction européenne, il ne prend son essor que lors de la signature du Traité de Lisbonne. Le Conseil européen devient alors une véritable institution européenne à part entière. 

Il s'agit d'une institution qui réunit les chefs d'État ou de gouvernement des pays membres de l'Union européenne. Il y a au moins quatre rencontres par an dont une en juillet et l'autre en décembre, à la fin de la présidence tournante du Conseil des ministres.

C'est ici qu'il faut lever une première ambiguïté, le Conseil européen n'est pas le Conseil des ministres de l'Union européenne. Dans le deuxième cas, la présidence tournante est conservée (tous les six mois) et il s'agit d'une réunion entre les ministres compétents des États membres. Il peut s'agir des ministres des Finances, de la Santé, de l'Immigration, des Affaires étrangères ou encore de l'Agriculture. Il y a en tout dix Conseils différents.

Le Conseil des ministres a tant un pouvoir exécutif que législatif. Dans le 2e cas, il forme une chambre bicamérale avec le Parlement européen. Dans le cas des pays fédéraux, des ministres des entités fédérées peuvent également assister aux réunions. 

Le Conseil des ministres est le fruit de la fusion entre les autorités exécutives du CECA, de la CEE et de l'Euratum. Dès le départ, il est censé compenser l'autorité supranationale de la Commission européenne ou anciennement Haute Autorité. Là encore, c'est le duel entre les souverainistes et les supranationalistes qui se joue. Donner de la souveraineté à l'Europe, mais pas trop. L'Europe reste un continent d'États-nations. Le Conseil européen et les Conseils des ministres sont là pour le rappeler.

Pour en revenir au Conseil européen, conformément au Traité de Maastricht, il doit "donner à l'Union les impulsions nécessaires et en définir les orientations politiques générales". Aucun enjeu d'importance pour l'Union européenne n'est décidé sans lui. Le président, élu tous les deux ans et demi, est Donald Tusk. 

Il s'agit d'un homme politique polonais qui a quitté son poste de chef de gouvernement pour devenir président en 2014, puis en 2017 (deux mandats maximum). Aux côtés des chefs d'État ou de gouvernement, on retrouve le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, qui représente les intérêts de l'UE supranationale, ainsi que la Haute Représentante Federica Mogherini. Ensemble, ils forment le Conseil européen dans toutes ses composantes.

3. Conseil de l'Europe

Eh non, il ne s'agit pas de l'une des deux institutions précitées. Le Conseil de l'Europe est une organisation intergouvernementale. En ce sens, ce sont toujours les États qui ont le dernier mot. Le Conseil de l'Europe est initié en 1949 suite au Traité de Londres et rassemble 820 millions de ressortissants pour 47 États membres. Il ne s'agit donc pas d'une institution de l'Union européenne à proprement parler. Parmi les pays de l'Europe géographique, seule la Biélorussie en est exclue.

Mais à quoi sert donc ce Conseil de l'Europe? Il s'agit du garant de l'application et de la protection des droits de l'homme, du renforcement de la démocratie et de la prééminence du droit en Europe. Ses deux bras armés sont la Convention européenne des droits de l'homme et la Cour européenne des droits de l'homme qui applique ses lois. Chaque citoyen peut y déposer une requête s'il estime qu'un État a enfreint ses droits. Là encore, il y a un comité des ministres et une Assemblée parlementaire.

Cette institution a été créée dans un souci de rependre les valeurs universalistes de l'Union européenne. À la sortie du 2e conflit mondial, plusieurs PECO (Pays d'Europe centrale et orientale) tombent sous le giron communiste de l'URSS. La démocratie y est toute relative, voire inexistante. 

Chaque rébellion contre le pouvoir central est sévèrement punie par les Soviétiques (insurrection de Budapest, Printemps de Prague...). Petit à petit, tous les pays d'Europe centrale et orientale y adhéreront. Même la Russie suivra en 1993, soit après l'éclatement de l'Union soviétique (1991).

Comme on vous le disait, pas toujours simple de s'y retrouver dans les méandres des institutions européennes. Il nous reste toutefois à distinguer les trois institutions de l'Union: à savoir la Commission, le Parlement et la Cour de Justice de l'Union européenne. Mais ce sera pour un prochain article.